法律视角下的“拥堵费”征收

【摘要】本文以法律的视角，主要从宪政与社会正义、财税法和行政法三个层面，就“拥堵费”征收的相关问题进行了初步的探讨。
【关键词】“拥堵费”，法律分析
【正文】
　　自今年11月13日《今日早报》报道杭州市政府有关部门为治理市区内日益严重的交通拥塞问题，正在对道路有偿通行进行调研的新闻以来，“拥堵费”的征收问题受到社会各界的多方面质疑。近日，在杭州市一项9600多人参与的调查中，有79．23％的人明确表示反对收取交通拥堵费，而表示赞同的仅为19．49％。本文从法律的视角对“拥堵费”征收的相关问题进行了初步的分析。

　　一、宪政和社会正义层面的分析

　　中国要建设一个富强、民主、文明的社会主义现代化国家，需要重视和谐社会的构建，需要重视宪政法治。财政、税收及各种收费直接涉及到公共权力的行使，关系到公民基本权利的保护，本身实际就是一个宪政的问题。宪政制度下的国家财政应该是一种公共财政制度，宪政制度决定了公共财政只能是一种“服务”性质的政府经济行为；是一种“限政”的财政；是一种由纳税人的代表——议会决定的制度；公共财政的规则和制度必须高度透明并坚持求实的原则。同时，在相关法律中对财政权和财产权应当做出具体的保护性规定，以有效地平衡和协调国家财政权与公民财产权的冲突。收取“拥堵费”这一措施，事关税外收费，涉及到行政权力对公民私权的限制和财富的剥夺，在一个实行公共财政制度的宪政国家，应该是最底线的行为，并且在我国税费改革减费保税大形势下，非到“万不得已”，应尽量避免采用。在这一点上，相比于一些地区、行业 “霸王硬上弓式”，“把收费当作惟一管理手段”的做法，杭州解决拥堵问题“穷尽一切努力后再考虑收费”的方式，在一定程度上，还是值得肯定的。

　　收取“拥堵费”的动议，是借鉴国外的成功经验，一些外国专家也建议中国的大城市采取这一措施（如“英专家建议：广州应借鉴伦敦经验征收拥堵费”）。这一措施的有效性是建立在这样一种假设基础上的，即通过 “价格杠杆”的调控能够有效减少城市中车辆的不必要使用，调整车流出行数量和时间，从而避免交通拥堵问题。但是，如不对具体问题、具体情况进行具体分析，因地制宜，则可能事与愿违，重复“桔生南为橘,生北为枳”的故事。随着我国经济的迅速发展，人民生活水平不断提高，私家车拥有量不断增长，但考察目前我国绝大部分城市车辆的使用比例——仍然是以公车为主。据报道，截至2006年10月，在杭州市市区机动车保有量为32.7万辆，虽然市区私人拥有汽车已达到25辆／百户，但由于私车车主出于对节约开支的考虑，及大部分公车乘坐者该种意识的缺乏，大街上同一时间行驶着的还是以公车为多。又如，不久前结束的中非合作北京峰会，由于实施了大规模的交通管制，尤其是封存了五成中央驻京机关车辆和80%北京市属单位公车(共计49万辆)，原本拥堵严重的北京，那几天顺畅得“简直不像北京了”。而新加坡、伦敦等地之所以能够成功实施“收取交通拥堵费”措施，除了相关配套的技术、管理等措施完备外，最主要的原因在于其城市车辆的使用比例以私车为主，控制私车的使用就是关键，这与中国的情况恰恰是不同的。因此，就不能不对我国采取这种措施的现实有效性产生怀疑——公车使用的相关费用只不过是公共财政来“买单”——没有找准 “支点”的单一的“杠杆”能否撬动拥挤的交通堵塞这块顽石——“拥堵费”的调控力度可能非常有限，在一些城市甚至可能微乎其微。与此同时，还可能造成新的社会不公——收费虽然相同，但实际只增加了私车车主的经济负担——一种以形式上的公平掩盖了的实质上的不公，与公平正义的理念、社会和谐的追求背道而驰。

　　二、财税法层面的分析

　　谈到收费，首先应理解费的本质，费的性质本身就是法律正义原则的体现。从严格意义上讲，费是指行政事业单位依法对某种社会公益事业提供公共服务而向直接受益者收取的费用，可谓之公共产品的“准价格”。在这里，特定的收费与特定的服务相适应，接受特定的服务必须交纳特定的费用。换言之，享有接受服务的权利的同时，负有交纳费用的义务，即法律上的权利和义务是相一致的。

　　费与税有很大的区别，主要在于其征收的相对灵活性，这也使得费的征收成为一把双刃剑。在法律范围内的规费，作为社会主义市场经济的一种调控手段，费在一定条件下能弥补税收固定性、政策与设置严格复杂的缺陷，起有益补充作用。并且在中央与地方分税制渐进式改革的过程中，还为适当的补充地方财政也作出了贡献。但是，在我国目前税费方面的相关法律制度还不够完善的情况下，费的征收存在严重的问题：收费名目繁多，数量庞大；收费秩序混乱，费税格局严重失调，甚至“以费养人”。同时，也为一些地方、部门搞地方保护主义、部门保护主义；地方资金部门化、部门资金个人化、私设“小金库”；工作人员挥霍、腐败提供了方便。并且，由于收费基本上是自收自支或定额上交，没有纳入综合财政预算，形成了大量资金的体外循环，游离于政府调控之外，从而导致了财政收入占国民生产总值的比重较低，削弱了政府财政宏观调控职能，也就从根本上削弱了国家宏观调控的经济基础。更严重的是，在某种程度上造成了公众对收费的一种“过度防卫”的对抗心态，往往以“有罪推定”的敌意把收费想像成部门权力的滥用，对我国和谐社会的构建有很大的负面影响。

　　因此，依法严格规范收费、清费立税，制定规费征收类的相关法律，实现收费征收主体、收费项目设立、收费资金管理和收费征收秩序的法制化。对那些没有法律依据或明显不合理的项目坚决予以废止；同时还收费以本来面目：特定服务——特定收费，势在必行。这也即使我国推进税费改革的重要原因。　

　　交通拥堵收费，简称“拥堵费”，即在特定时段和路段对车辆实行收费，从时间和空间上来调节交通流，减少繁忙时段和繁忙路段的交通负荷，达到缓解道路拥堵的目的。它不同于传统意义上的公路（桥梁）收费，后者主要是为了缓解公路建设资金的短缺问题，收取的费用大部分用于偿还贷款本息。而拥挤收费是交通需求管理的一种手段，增加财政收入只是副产品。显而易见，“拥堵费”的收取，实质是为车主新增设的一项法律义务。

　　既然“拥堵费”作为一份新的、单独的义务，依照费的性质，车主理应获得某种新的、单独的政府服务或者公共产品对价。是“行车通畅权”吗？值得探讨，因为人们一般认为，“行车通畅权”是包含在“行车权”之内的，车主既然已经缴纳了政府有关部门规定的养路费（或者将来的燃油税），就获得了“行车权”，也就理所当然地在遵守交通规则前提下，拥有了在公共道路上自由和通畅行驶的权利。尽管交通拥挤程度加剧，车主也应该负有接受可能更为严格的交通管理的义务，但是车主对这种义务的承担显然不应再以缴费的形式。因此，即使政府有关部门将收取的费用全部纳入财政并用于道路改善与交通管理，并且通过收取“拥堵费”也取得了预期的效果，仍然会被认为是权利和义务的不对等，在一个权利上为相对人设置了双重的义务。当然政府有关部门可以为车主提供其他形式或种类的适当权利作为补偿。

　　三、行政法层面的分析

　　“拥堵费”的征收，出发点主是希望通过“价格机制”来解决城市发展中遇到的“行路难，停车难”问题，方便市民，似乎具有一定的行政正当性。

　　然而，并不能仅仅因为收取“拥堵费”这一行政行为是为了实现一种“善”的目的，或者可能确实起到缓解交通堵塞的有效性而获得正当性，就像任意提高资源价格不能因为诸如“树立人们的节约意识”这样一些借口而获得正当性一样。根据行政法治原则，政府行政行为应有实体法、程序法上的依据，即必须得到法律的授权。根据国务院办公厅《关于治理向机动车辆乱收费和整顿道路站点有关问题的通知》及《汽车产业发展政策》的有关规定，除法律法规和国务院明文规定外，任何地方、部门和单位均不得再出台新的涉及机动车辆的行政事业性收费、政府性集资和政府性基金项目。可见，开征“拥堵费”在现行法律法规上是缺少依据和授权的。

　　同时，根据《中华人民共和国立法法》第79条规定：法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。第87条规定：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第88条规定的权限予以改变或者撤销：（一）超越权限的；（二）下位法违反上位法规定的；……第88条规定：改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是：……（二）全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规……（三）国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章。因此，如果地方政府要制定“拥堵费”方面的地方行政规章，则将可能发生与上位法的冲突，使该地方行政规章的效力为可变更或可撤销。因为其将违背行政立法的基本原则——法制统一原则，即行政立法必须与权力机关和上级行政机关的立法保持一致。也就是说，在效力等级较高的法律规范没有授权的情况下，行政立法不能变更其规定或另行作出不同的规定。

　　事实上，只要政府承担更多责任，更多地以维护公民利益为原则，行政行为的正当性与有效性并非不能兼容。再以“中非论坛北京峰会”召开期间交通管理模式为例，足以证明城市交通状况的改善并非只有收取“拥堵费”这样将责任与负担转嫁给民众的办法可行。近日，北京市市长王岐山在香港取经“北京如何不堵车”时，详述了北京拟用于解决交通问题的“三大招”：降低公交票价、提高公交车利用效率、公交公司香港上市。这些都是很好的解决日益严重的城市交通问题的改革思路。

　　就收费而言，在其已被污名化和妖魔化的语境中，政府实应“三思而后行”，并且或许更有效的选择是多交给公众自己去权衡和判断。当大多数的公众能够充分理解并支持政府的“收费”措施时，其接受和执行显然将变得更加容易，与此同时也表明我们政府的行政能力和行政透明度的达到了一个更高的层次，当然这对全社会无论是政府还是公民的法治意识、民主素质都有更高的要求。

　　四、结语

　　综上可见，政府的行政一定要严格依法而行，要正确理解费的法律性质和含义：特定服务——特定收费，注重保障社会的公平正义，尊重公众意见。落实到城市交通管理问题上，当以市民的福利为皈依，切不能在“收费控制论”、“收费万能论”的迷信中本末倒置。